2025年政府工作报告，对能源发展做出了哪些指示？

3月5日，在第十四届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理李强作政府工作报告。政府工作报告提出的今年发展主要预期目标，能源领域的发展成就和未来部署，在报告中被多次提及。

在今年政府工作报告中，“绿色”一词共出现16次，频次较过去显著增加。报告对2025年能源工作作出部署：单位国内生产总值能耗降低3％左右，生态环境质量持续改善。

GDP能耗又称能耗强度，是指单位国内生产总值所需消耗的能源，在一定程度上代表了经济发展的质量效益。这一能耗强度降低目标较去年有所提高，且重回至2021年的指标水平。2024年政府工作报告要求，单位GDP能耗降低2.5%左右，当年实际的单位GDP能耗降幅则超过了3%。

这个目标的设定，基于我国能源消费结构持续优化，节能减排持续推进。国家统计局发布2024年国民经济和社会发展统计公报显示，初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，我国万元国内生产总值能耗比上年下降3.8%；全年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降3.4%。全国碳排放权交易市场碳排放配额成交量1.89亿吨，成交额181.1亿元。

打好能耗双控收官战，需要供需双侧共同努力，合力完成“十四五”目标任务。能耗下降的背后，是我国加强生态环境保护，提升绿色低碳发展水平的持续努力。

近年来，我国深入推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命，全方位加强国际合作，能源发展取得了历史性成就，能源利用效率大幅提升，成为全球能耗强度下降最快的国家之一。

政府工作报告还明确，今年要积极稳妥推进碳达峰碳中和。

其中，要扎实开展国家碳达峰第二批试点，建立一批零碳园区、零碳工厂。加快构建碳排放双控制度体系，扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围。开展碳排放统计核算，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度，积极应对绿色贸易壁垒。

此“碳排放双控制度体系”、“零碳园区”、“零碳工厂”等词均是首次出现在政府工作报告中。这也是中国连续第二年在政府工作报告中，提出要扩大碳市场行业覆盖范围，并首次提出“全国碳排放权交易更趋活跃”。

全国碳市场是中国实现“双碳”目标的核心政策工具之一，于2021年7月正式开市，发电行业是首个纳入碳市场的行业。截至2024年12月31日，全国碳市场碳配额累计成交量6.3亿吨，累计成交额430.33亿元。

当前中国碳市场面临着碳价较低、纳入行业有限、交易活跃度不高等问题。截至去年年底，碳交易收盘价为97.49元/吨，较2023年底上涨22.75%，但比起欧美等国的碳价仍有较大差距。

去年9月，生态环境部办公厅发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，明确2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。

研报指出，中国碳市场将进一步扩大行业覆盖面积，建材、有色、石化、化工、造纸和航空等重点高耗能行业均有望在“十四五”期间被纳入全国碳交易市场。随着欧盟碳关税等国际碳壁垒的落地，预计中国碳价将温和上涨，相关行业能耗较低的头部企业相对受益。

不同于去年政府工作报告提出的“加强大型风电光伏基地和外送通道建设”，今年的政府工作报告则提出“加快建设‘沙戈荒’新能源基地”“统筹就地消纳和外送通道建设”，这体现了资源开发与生态修复的“双向奔赴”、外送和就地消纳的“内外结合”。

2025年政府工作报告首次提及要发展海上风电，并强调了要统筹新能源就地消纳。2024年政府工作报告的要求为，加强大型风电光伏基地和外送通道建设，推动分布式能源开发利用，提高电网对清洁能源的接纳、配置和调控能力。

“沙戈荒”，是沙漠、戈壁和荒漠的简称，在我国西北地区广泛存在，是新能源产业发展的热土。进入“十四五”时期以来，我国多次提出加快推进沙漠、戈壁、荒漠地区大型风电光伏基地建设。

2024年，我国可再生能源装机占比过半、新能源发电装机超过煤电，发电量占比接近20%，已经成为保障国家能源安全的重要力量，成为推动能源转型的主导力量。

《2025年能源工作指导意见》明确：非化石能源发电装机占比提高到60%左右，非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右。工业、交通、建筑等重点领域可再生能源替代取得新进展。新能源消纳和调控政策措施进一步完善，绿色低碳发展政策机制进一步健全。

2025年，朝着确保“十四五”规划圆满收官，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业不懈奋斗的宏伟目标，能源行业已经汇聚力量，开启新程。