“农光互补”项目用地问题：如何处理土地关系？
农光互补是“光伏+”的重要类型。作为新事物，不少人认为在农田架设光伏电池板，占用土地空间、改变土地性质，遮挡农作物生长所需阳光，会影响农业收益。“光伏+农业”，核心是解决光伏电站与农业生产“争阳光、争空间、争土地”的矛盾。无论农光互补、渔光互补，还是风光互补、光热建筑一体化，背后都蕴藏着供给侧结构性改革的大课题。农光互补虽受各方欢迎，但仍有人担心改变土地性质和用途，对农业发展带来不利影响。
业内反映，光伏电站组件为非永久建筑，一般架空建设，未改变地表土地性状及用途，其用地若按建设用地管理，将显著增加电站建设成本，挫伤项目投资积极性。尤其在经济薄弱地区，农光互补电站是精准扶贫的有效载体，政策若不给力，将影响扶贫脱贫进展。
今年全国两会期间，32名政协委员联合提交提案，希望理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题，尽快消除制约光伏应用的障碍。5月下旬，民建中央调研组到我省专题调研光伏产业，对此问题予以高度关注。省有关部门和相关企业建议，对光伏电站涉及的永久性设施用地，按实际占用土地面积办理建设用地手续；对不改变土地用途、进行综合利用的组件阵列用地，按原地类管理，仅在其上增设他项权利，由电站建设单位给予土地使用权拥有者一定补偿。这样既可增加农民收入、降低电站用地成本，还能盘活农村土地资源，兼具经济和社会效益。
当然，农光互补项目推进过程，有一些问题值得警惕。有的企业单纯为了降低造价、片面追求发电效益，光伏阵列间距过短、支架高度过低，导致农业生产无法开展。有的地方政府单纯考虑招商引资强度，一味要求光伏农业必须建设高档大棚设施，无谓抬升项目建设成本，更造成农业用地“非粮化”。业内人士建议，国家及时出台强制性标准，引导产业健康发展。
近日，广东省自然资源厅就“农光互补如何处理土地关系？是否需要审批？”相关问题作出了回复。按照《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，光伏发电项目涉及使用农用地的，应当办理建设用地审批手续。
《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定：
采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。
对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地。在供应其他相关建设项目用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确配套设施用地产权关系；鼓励新产业小型配套设施依法取得地役权进行建设。
《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》规定：
除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。
新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）要求，合理利用土地。
对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。
对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
目前，农光互补项目执行依据的主要政策为《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》。随着土地“三调”工作的完成，越来越多的省份以“三调”成果为基础，开始开展土地相关问题的相关整治。因此，涉及耕地的农光互补项目，也成为重点核查对象。如文中介绍，目前至少有山东、河北、海南、内蒙古等地区，已经开展了相关的核查工作。在未来的光伏项目开发中，要特别关注当地的“光伏复合用地标准”，以免引发纠纷，阻碍项目进程。
