水面光伏重磅新规出台 涉水项目选址应明确适用规范

5月24日，水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，进一步加强河湖水域岸线空间管控。《意见》提出，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省（自治区、直辖市）可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。

随着“双碳”政策的落实与推进，我国光伏产业进入迅猛发展阶段，数据显示，2021年我国光伏新增装机量约5488万千瓦。其中，水面光伏电站因为不占用土地资源、可减少水量蒸发、可兼顾渔业养殖，是业内较受欢迎的光伏项目模式。

 “水面光伏电站”，一般是指在水塘、中小型湖泊、水库、蓄水池、采矿塌陷区形成的水域等水面上建立的光伏发电站。专家指出，由于水面的光反射率大于（山）地面，且水有冷却作用，在同等条件下，相比屋顶或地面光伏发电系统，水面光伏系统的整体发电量高出10%-15%。凭借许多优点，水面光伏电站在许多“光伏+”项目中占据重要地位，不少地区都有重大水面光伏项目上马建设。

而《指导意见》出台后，行业对于水面光伏项目是否违反规定开始进行评估，存量以及在建项目都受到了影响。《指导意见》提出了三个“不得”：不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。法律行业人士表示，根据法律不溯及过往原则，正常情况下，合规的存量或者已批复项目不会受到影响。

水利部相关工作人员表示，具体哪些地方能够建设光伏，这没有办法统一固定下来，理应根据实际情况来。《指导意见》不是要一刀切，像湖泊周边、水库库汊这些对防洪影响较小的水域范围，交由地方来论证、决定。水面光伏电站在建立前期应按照程序去进行防洪评估，没有的应去补办。符合条件的可以继续保留，不符合条件的应逐步拆除退出。

目前，水上光伏电站主要分为打桩式和漂浮式，3米以内浅水区以“固定打桩+固定支架式”为主，辅以少量“固定打桩+跟踪支架式”；深水区漂浮式（约3~10米）还尚处于示范阶段，是未来水面光伏的重要发展方向。

然而，受制于技术条件，很多水面光伏项目方案还需要多方反复评估。对于大型水面光伏项目来说，建设的主要难点是浮体的固定，水流、风浪及水位升降对浮体影响很大，固定不好会发生漂移或碰撞等问题。此外，水面光伏电站受环境限制，潮湿、高温的环境容易产生水蒸气，组件会受水汽和水汽中的盐分危害，高湿、浪涌波动频繁也会使光伏组件产生PID效应，导致隐裂问题。此外，接入电网也是重要问题，许多水面光伏项目占地面积广、铺设组件多、发电量大，这给电网的稳定运行带来了诸多挑战。

光伏项目建设需要占用大量土地，而我国耕地面积有限，屋顶资源面积较小，水面光伏项目可用面积非常广阔，加之复合效益，许多地区大量发展水面光伏项目。然而，在河道内建设光伏项目，会改变河段原来的流场边界、流畅特征、水流泥沙运动特性、河床的冲淤形态，影响河势稳定，阻碍河道行洪，电站施工过程中也可能会对堤坝安全、防汛、水质、船舶航行等方面造成不良影响。在水库内建设水面光伏项目，施工过程中也可能对坝体安全、水库水质、水体自净能力、水生态环境等方面造成不良影响。违法违规将光伏发电项目建在河道、湖泊滩地和水库库区，将造成无法避免的诸多隐患。

为规范行业行为，合理管控水面光伏项目，水利部在今年2月份启动了该文件的征求意见稿，部分地区也因此收紧或者暂停了涉水光伏的相关审批。值得注意的是，水利部新文件实际上只给出了一个大的规则框架，“河道、湖泊、水库”究竟如何定义以及湖泊周边、水库库汊地区建设风光项目如何科学论证，针对具体项目的批复可能还需要视各地主管部门执行规则为主。但具体到项目开发层面，问题可能更为复杂。

可以明确的是，在涉及河道行洪、防洪安全、生态安全等功能的区域是坚决禁止的，未来涉水项目将更多倾向于滩涂、采煤沉陷区、坑塘水面以及养殖池、部分自有水库等水面区域。

水面光伏项目存在涉水的特殊性，其涉水用地合规需重点关注。在项目建设前，应向水务局核查项目选址是否涉及红线区域并注意避让，并且一定要落实好防洪评审意见、水土保持批复等水务部门的常规审批文件。

随着政策的逐步出台与落实，水面光伏的审核标准正逐步走向规范化与标准化，尽管部分地区还存在“一刀切”的问题，但这种现象正逐渐被纠正。业内人士建议，在坚守生态红线、不改变原用地性质的前提下，应明确水面光伏项目的适用规范，为因地制宜建设渔光互补、盐光互补等具有综合经济社会效益的光伏复合项目提供便利。