支持水面光伏项目发展 用地政策不可简单“一刀切”

随着国内光伏电站土地成本的快速上涨，可用土地面积逐步减少，水面光伏电站呈逐年快速发展态势。水面光伏电站因不占用土地资源，且发电量较屋顶、地面光伏系统更高，同时能减少水量蒸发、兼顾渔业养殖，有利于水污染治理等多项优势，在全球范围内广受推崇，是一种真正实现了土地资源高效复合利用，大幅提升单位面积国土价值输出的光伏复合项目。

作为光伏大国，我国西部虽然有大面积的集中式光伏，但本地难以消纳如此庞大的电力，“西电东送”成本高昂。在用电大省附近的水面直接安装光伏板发电，从运输成本上当然更划算。

随着光伏复合项目规模不断扩大，部分省市先后出台了相关的用地管理规定。各地政策均对光伏复合项目、尤其是水面光伏项目涉及到的河流、湖泊、水库等水面建设范围提出了明确建议及支持。然而，发展“水面光伏”还面临政策和技术等问题限制。光伏复合项目用地标准不够明确，各地对灌木林地、坑塘水面等用于光伏复合项目建设的审批标准不一，部分地区存在“一刀切”的情况。一些地区相关部门过度解读涉河建设项目管理的政策要求，限制了水面光伏项目的开发。

在最新水利部政策后，水面光伏项目用地监管将更加趋严。2022年5月，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》。意见指出，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。

尽管水利部强调对光伏、风电项目建设不搞“一刀切”，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。但据业内人士反馈，不影响泄洪和生态是很泛的，整体上政策是收紧状态，甚至暂停。

建设水面光伏电站，我国在生态环境保护方面有着严格的要求。环评主要包括土地规划、电力规划分析，建设及生产过程的原有污染、新产生污染评估，以及大气环境、水环境、声环境、地下水、光环境等方面的污染情况。此外，还包括项目是否将改变区域环境现有功能、建设项目配套的环保技术方案和投资估算。部分特殊情况还需进行大气环境影响、水环境影响、生态影响等方面的专项评价。

有业内人士建议，在坚守生态红线、不改变原用地性质的前提下，明确在一般耕地、灌木林地、坑塘水面、水库水面、园地等建设光伏复合型项目的适用规范，为因地制宜建设农光互补、渔光互补等具有综合经济社会效益的光伏复合项目提供便利。

此外，还建议相关主管部门出台实施细则，各地统一执行标准，科学、规范、标准化审核水面光伏项目。建议科学论证河道、湖泊、水库建设光伏电站的可行性，积极履行相关项目审批工作，为因地制宜建设渔光互补等具有综合经济社会效益的光伏复合项目提供便利。

河流、湖泊是生态系统的重要组成部分，保障防洪、供水安全，保护生态环境，是每个公民、每个企业乃至全社会义不容辞的责任。但发展可再生能源、推动能源转型，需要占用场地和空间，在土地资源稀缺的今天，在保证行洪泄洪、供水和水利设施安全的前提下，相关部门有责任促进资源得以最大化利用，需要有更高的政治站位和大局意识，紧密围绕能源转型的国家战略，共同维护并创造各种条件推动“双碳”目标落地。

“双碳”背景下，水面光伏等光伏复合项目不仅实现了一产二产高效协同发展、绿色发展，使有限资源得到最大限度利用，还为壮大农村集体经济、实施乡村振兴战略注入了全新发展动力。